《民法典》视角下的生态环保之道
来源:河北新闻网 | 发布时间:2021-2-7 | 浏览次数:

《中华人民共和国民法典》已于2021年1月1日起正式施行。这部法典,在中国是一个界碑,因为这是我国第一部以“典”命名的法律;这部法典,在世界也是一个界碑,因为这是世界范围内首次在《民法典》中规定绿色环保原则。

世界范围内绿色环保已成大势所趋,为什么唯有我国《民法典》成为绿色法典,它的颁布实施对环保法律法规会不会产生影响,产生什么影响,生态环境部门可能会面临什么亟待解决的问题,对我们的生活将产生什么样的影响?为解答这些问题,我们特别邀请几位专家展开讨论。

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主持人:张国兴,河北省生态环境宣传教育中心副主任、《河北环境保护》执行主编

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嘉宾:梁跃民,河北科技大学文法学院研究员,河北省新世纪“三三三人才工程二层次人选”

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嘉宾:马绍峰,河北地质大学法政学院环境法学博士、河北法学会第五届学术委员会委员

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嘉宾:曹晓凡,武汉大学环境法研究员,生态环境部第一届生态环境应急专家组成员

主持人:说到法典,我们第一个想到的可能就是历史课上曾经学到过的《汉漠拉比大法典》,然后就是著名的《拿破仑法典》,我国春秋战国时期的李悝编著过一部《法经》,是我国历史上第一部比较完整的法典,不过不是以法典的名义命名。今天我们要讨论的《民法典》,是新中国成立后我国第一部法典。当然,今天讨论的问题可能比较艰涩,因为包含1260个条文的《中华人民共和国民法典》,仅通读一遍就足以让一般人望而生畏,而我们要探讨的是这部《民法典》与现行生态环保法律的关系、影响甚至冲突。三位嘉宾在法学和环保法学领域都是非常有思想和建树的学者专家,请大家来一起探讨这个问题,是一件非常有意义的事情。

主持人:我们要讨论的第一个问题是,民法典中在总则里规定了绿色环保原则,请问各位嘉宾,从法理上它的意义何在?

马绍峰:我国民法典在第一编总则当中的第一章基本规定里的第九条规定,民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源,保护生态环境。这么一条规定,其实是规定了在民事活动当中的绿色环保原则。民法典是我国第一部法典化的一部立法,它是全国人民代表大会制定的法律,也是基app。而全国人大常委会制定的环保法不是基app。民法典的地位更高。民法典里规定了绿色环保原则,可以认为它的适用范围更广泛了,影响也更大了。

曹晓凡:从1954年首次启动民法典制定工作,到2020年正式通过这个民法典,这是一个非常漫长的过程。当然,绿色化在这个过程当中之所以能够被纳入进来,与近年来生态环境保护工作的持续推进密切相关。特别是把绿色环保原则放在民法典开篇的基本规定里,实际上是做了一个系统化的设计,从它的价值观念的绿色化,基本原则的绿色化,到后面诸多方面的绿色化,互相呼应,形成一个有血有肉的整体。

梁跃民:由民法上升为民法典,一字之差它体现的是中国特色社会主义法治建设进入到了一个新的阶段。民法典的效力仅次于宪法,它具有综合性和统领性,囊括了婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则等多项法律。

需要看到的是这次民法典引入绿色原则,是在中央提出生态文明建设这个大前提下出现的,这是一个大背景。民法典共1260条,当中有18条直接与生态保护有关,这一点在世界上也是独一无二的。所以有的专家将我们这部民法典,称之为一部绿色民法典。在这部法典的总则当中鲜明地提出绿色环保原则,并将绿色环保与传统民事立法的平等原则、自愿原则、公平原则、诚信原则、公序良俗原则等五大原则,并列为这样六大原则,这样一种变化反映出民法典将绿色发展理念贯穿于整个民事活动,覆盖于所有民事主体这样的一个基本的价值取向。这一点将对今后我国的民事行为具有深刻的、长远的影响。

主持人:民法典规定,不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气下载物、水下载物、土壤下载物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。这里不动产权利人的概念,与以前环保法中提到的企业事业单位似乎有所不同,扩大了范围,这是否意味着,按照民法典,作为自然人的个人,如果排放下载物,也要有法律惩罚?

梁跃民:我个人认为,根据民法典以上规定,个人排放下载物也要适用于民法典,承担相应的法律责任。在操作层面,首先就是要加大普法宣传力度,让更多的老百姓知道了解这些法律规定。其次是参照公益诉讼的模式,创制公共诉讼模式。我是建议由环境保护行政部门代表国家追诉这种自然人的个人法律责任,具体方法可在调研和广泛征求意见的基础上进行制定,就是要创制一个新的诉讼模式。

马绍峰:我国环保法第六条是这么规定的:一切单位和个人都有保护环境的义务,企事业单位和其他生产经营者应当防止减少环境下载和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。我认为这里面讲的,其他生产经营者指的一般是个体经营者,也就是个体户,他有可能就是个人或者是家庭联产承包者。因此,我国的环保法所说的其他生产经营者其实也是包括个人的,只要你是非法排污的,那么也要承担相关的法律责任,包括有关行政和民事责任等等。

曹晓凡:民法典设置了这些基本的义务,不得违反国家规定排放各类下载物。有一些违反国家规定的行为,法律上规定了法律责任,有的没有规定法律责任,没有规定法律责任的,就不能做出处罚决定。行政处罚一个基本的原则,就是处罚法定原则,也就是说,如果相应的环保法没有规定对某一个具体的行为来实施处罚,这时候就不能做出相应的行政处罚,包括行政强制措施等等,这个都是不允许的。作出处罚不会依据民法典去做出处罚的,它还是在无论是处罚谁,处罚什么行为,怎么样处罚,这个都是依据相应的环境保护法以及单项法具体条文规定来处罚的。

梁跃民:这实质也是讨论民法典环境保护条款有实质性突破和发展。现在法学专家已经从很多方面展开了讨论。从法理上看,其中一个大的突破就是突破了原来绝对意思自治的传统契约理论,直接冲击着近现代以意思表示为核心的自由主义。很明显,民法典的各种环保条款,贯彻在绿色原则,要求民事活动要有利于节约资源、保护生态环境,它追求的是保护资源和环境的公共目标,要追求这样一个目标,那当然要限制私人权利和所谓的意思自治。这样一种法理上的突破,在世界法治文明史上也将具有重要里程碑意义。

第二个大的突破,就是将民事行为主体的范围由当代人扩展到了未来人。传统的民法所追求的公平也好,其他各方面的这种价值诉求也好,都是现实生存的不同的个体,群体之间的公平,它是现实生存的这种法律主体之间的公平。民法典这种只追求当代人内部利益公平的制度,在当前正在面临着新的挑战。其中之一就是人类正面临着当代人和后代人之间关于资源分配,关于资源利用等方面的新挑战及代际公平的问题。

主持人:关于刚才梁教授谈到的我们这部民法典的突破问题,特别是对传统民法理论中,意思自治这么一个根本的原则的突破,据说这在民法典制订过程中也争议很大,甚至说是“吵得不可开交”。谈到这些,我们不能不产生另一个疑惑,就是既然这部民法典已经突破了私法领域的意思自治理论,那也就多多少少有了那么点公法的味道。我这么表达可能不准确,我想说的是,民法典中的绿色条款,是不是也必然会“跨界”影响到公法,影响到作为行政法的环保法律法规的执行?如何在实践中有效衔接?

曹晓凡:这个答案肯定是会的。我们说,其实很多环境侵权的民事案件,包括民事公益诉讼的案件出来的时候,它会牵涉出来很多企业的行政违法行为是不是存在。我们知道很多企业的环境违法行为,其实有一部分是不可能完全发现并得到查处的。一旦出现民事的相应的纠纷的情况下,对行政执法部门来讲,也是个提醒,会重新审视这家企业,它的行为是不是都是合法的。

梁跃民:我认为这种影响是必然的。关于衔接无非是两种途径,一是通过司法解释,二是通过修法。建议全国人大法工委以这次民法典颁布为契机,进一步加强司法顶层设计和顶层协调建设,为各种法律的衔接提供遵循和指导。此外,在具体工作当中,要利用好现有民法典和环保法中的条文,加强相互衔接。

我举一个例子,如现行的新环保法中,对于超标排污或违法排污的惩罚,多是以行政处罚的方式,但是对行政处罚当中的罚款限额,设了一个上限,这样往往会使企业因环境下载交纳的罚款,可能远远低于其治理成本,这个时候民法典当中关于环境修复的这种法律责任条款就可以接续发挥作用。这就叫加强衔接。

马绍峰:民法典当中的绿色条款,原则上它也是规范平等民事主体之间的相关的法律关系,应当对环境行政不会产生直接的影响,法律是各司其职的。但是,民法典当中规定了一些环境民事责任,尤其是在侵权当中规定了环境下载还有生态破坏,这里面一些相关规定,确实有可能和现行的环保法产生一些重复,甚至是冲突的地方。

比如说,根据民法典规定,可以提起生态环境损害赔偿诉讼的,包括国家规定的机关或者法律规定的组织,而根据我国环保法,只规定了有关社会组织可以提起环境民事公益诉讼,没有提到国家机关也可以提出公益诉讼。在相关的环保法里面,并没有涉及到生态环境损害赔偿诉讼。而民法典1235条里面的相关规定,则是把生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼合二为一了,诉讼主体可能包括省市竞技宝及其委托的有关环保、自然资源等行政部门;我国民事诉讼法规定的检察机关;环保法规定的符合条件的社会组织等。当然,这里面的规定不是很明确,还需要进行具体的司法解释。也就是说,民法典当中有关生态环境损害赔偿的诉讼资格的规定,本质上和环保法里面的规定是有一些不太吻合的地方,需要进行相关的协调和明确。

主持人:听大家谈的过程中,我想到一句中国的古话,叫“井水不犯河水”,比较形象,在此,我把井水比作私法,把河水比作公法,一般是互相不犯的,可是,井水多了,流入河里一些也是难免,很难说互相一点影响也没有。请原谅我用这么不严谨的语言来谈严肃的法律问题,只是为了形象一些。

那么,形象的讲,此井水与彼井水之间是不是相互之间也会犯呢?我的意思是说,我国的环保法虽然是属于行政法序列的法律,但里面也规定了一些民事条款,现在民法典诞生了,这两类法律来源的民事责任条款有没有不一致甚至产生冲突的地方?

马绍峰:我国的环保行政法确实也用个别条款规定了民事责任,但是它规定的民事责任条款非常简略,一般只是规定参见侵权责任法或者民法等民事规范,也就是说在承担环境民事责任的时候,应当按照民法规定的有关规定。目前来看,也应该就是参照民法典第一编总则当中的第八章,以及第七编侵权当中的专章第七章。这里面有关民事责任规定相对来讲比较完整和饱满,比环保法当中的民事责任规定的详细的多。

曹晓凡:这个确实也有个别不一致的情况。比如,《中华人民共和国水下载防治法》规定,水下载损害是由第三人造成的,排污方承担赔偿责任后,有权向第三人追偿。举例说就是,甲的农田被乙工厂排出的有害污水下载了,庄稼大面积枯死,问题是乙工厂的污水完全是由于丙搞破坏造成的,如果他不搞破坏,甲的庄稼就不会被乙工厂的污水搞得枯死。这个时候,按照水下载防治法,甲有权向排污水的乙工厂索赔,然后乙工厂再找丙追偿损失。现在,民法典的规定就有了变化,甲可以向乙工厂索赔,也可以直接向丙索赔,而以前是不可以直接向丙索赔的。

梁跃民:要解决这类问题,我认为应该通过修法来解决。民法典代表了当前民法领域里面的最新认识成果,而且民法典具有仅次于宪法的效率,因此,之前环保行政法,包括其他环保方面的法律法规以及大气水、土壤、固废等下载物防治法中的民事责任条款,要根据这次民法典的立法精神和原则,适当地进行修订以解决法条之间的冲突和衔接问题。

主持人:我们注意到,这次民法典在侵权责任篇中,把破坏生态也纳入了侵权责任,相较于之前的侵权责任法,让侵权救济范围更广了。这一变革对自然资源、生态环境工作会产生什么直接或间接的影响?

曹晓凡:将生态破坏也列进来,这是一个比较大的变化。2009年通过的侵权责任法65条只规定了因下载环境造成损害的下载者应当承担侵权责任,而在民法典1229条里面就做了扩充,我们下载环境,破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权的责任。当然这两种责任还是有很大的不同,适应范围是不同的,责任主体也不一样,规则原则也有很大的不同。

比如这里面我们按一般环境侵权来说,它适用的是无过错责任,也就是说不考虑侵权人主观上是否存在过错,只要造成了一定的后果,都要承担侵权责任。但是按照民法典,主流观点认为,生态环境损害赔偿制度,适用的是过错责任,只有违反法律法规,同时又造成了破坏生态环境的后果,即要有因果关系,才有可能被追责。

这里也涉及到举证责任。在一般的环境下载侵权责任里面,它是举证责任倒置,即由下载者证明自己没有责任才可以,而不需要举报者承担举证责任。但是对于生态破坏问题则相反。按照全国人大常委会法工委相关的这个民法典的相关释义,生态损害赔偿诉讼当中,因为国家机关或是有关组织作为原告,其能力跟一般环境侵权人相比显然更为强大,不仅有公共财政作为支撑,人员、技术能力也更为专业,所以完全有能力对因果关系来进行举证。这个就跟行政处罚是类似的,行政执法的举证责任也在行政执法机关。

梁跃民:这一变化在实践当中,最大的一点就是由原来的交罚款、停工停产等经济类的处罚手段转变为环境修复这样一种法律责任,实际上我觉得这样的做法进一步从法律层面强化了环保和生态的重要性。

基于此,自然资源和环境保护部门,在接下来的工作当中要更多地与检察机关和环保组织密切合作,主要要通过转变工作方式来创新工作方式,进一步做好这种公益诉讼的配合工作。比如,要加强环境下载的评估监测预警等工作,通过对环境下载的评估监测预警为监察部门和环保组织提供相应的工作支持。

马绍峰:目前我国生态环境有关的工作部门,主要处理的是环境下载工作,同时也兼顾一些生态破坏工作,而自然资源保护部门主要应对的是生态破坏的工作。通过民法典的这个规定及我国《生态环境损害赔偿制度改革方案》的相关规定,并结合后面的关于生态环境损害赔偿诉讼的有关内容,我们可以得知,我国的民法典吸收了之前我国改革方案的有关成果,在立法上正式确认了我国相关自然资源、环保部门可以接受有关省市竞技宝的委托,依法对环境下载和生态破坏提起生态环境损害赔偿诉讼,增加赋予了自然资源、环保部门的原告主体资格。以后有关自然资源、环保部门将承担起提起生态环境损害赔偿诉讼的职责。我国民法典的这一重大变化,将自然资源、环保部门起诉资格和职责法定化、法治化,是我国法治进步的表现。

主持人:法律界有句“法律非经解释不得适用”,还有句叫做“解释法律,系法律学之开端,并为其基础。法律解释为什么有如此重大的意义?对于民法典绿色条款的解释,有什么可供参考的原则?

曹晓凡:解释法律,法律学之开端并为其基础,这句话是德国法学家萨维尼的名言,后面还有半句,解释法律是一项科学性的工作,但又是一种艺术。一般认为,法律解释是对法律规范的含义及其使用的概念、术语等所做的说明。具体来讲,对于民法典绿色条款的解释应遵循以下几个原则,包括解释文本必须清晰无岐义,同时要忠实于原法律文本,忠实于律法原意和立法目的,兼顾法律的安定性和妥当性。这些原则都是存在解释民法典绿色条款过程中,应遵循的最低限度的共识。

梁跃民:民法典于2021年1月1日起实施。而法律解释只有在实施过程中遇到问题,才有必要进行法律解释,但是可以预见的是,由于民法典涉及面太宽泛,调解的法律关系太复杂,因此法律解释问题还是应该未雨绸缪,提前考虑。其中,关于绿色条款的法律解释我觉得应该根据改革开放40年来在我国环境保护工作当中遇到的各种环保案件,各种纠纷和各种问题为主要研究对象,参考国外有些成功案例和失败教训,本着前瞻性、预见性和系统性的要求进行好准备工作。其中要坚持两个原则。

一是必须忠实绿色原则。一方面可以通过不断地整理发布典型案例,通过案例指导的形式规范这种法官的自由裁量权,完善并统一这种绿色原则的适用标准。另一方面,也可以基于大量的审判实践,出台相应的司法解释,进一步提高这种原则适用的确定性和一致性,避免同类案件处理的差异过大,从事损害这样一个原则的贯彻落实。

二是坚持系统性原则。对于那些各种法律与民法典之间发生冲突的,必须按照绿色原则贯彻的前提下,保证民法典要优于其他普通法的这样一个前提下,尽量要照顾到与其他问题的法律衔接。要加强顶层设计,防止出现法律条文之间打架和相互沟通冲突现象。

马绍峰:具体到操作中,我认为,在环境侵权这一块,尤其需要解释能够提起生态环境损害赔偿诉讼的相关主体,明确其国家规定的机关或者法律规定的组织,它的具体含义,具体类型,并且可以进一步解释,要求赔偿损失的这些费用。比如说,防止损害的发生和扩大所支出的合理费用,都包括什么费用,是不是可以包括律师费?因为在我国有关环境民事诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的司法解释当中,都明确提出来了有关主体可以要求环境侵权者来偿付律师费等合理费用,但是在我国的民法典当中,并没有明确做出规定。因此,需要做出相关的解释。

主持人:我们最后可以放开讲一讲,您个人对这个话题还有什么特别想谈的?

曹晓凡:我们还是要强调,要让民事的归民事,行政的归行政,对于没有具体行政执法依据的一些情形,没有具体处罚条款的一些情形,就不得进行行政处罚或者实施行政强制。

举个例子,比如畜禽养殖户导致的邻里纠纷,如果是散养的密集区,按照水下载防治法第56条第三款的规定,散养密集区所在地的县乡级竞技宝,应当组织对畜禽粪污,粪便、污水进行分户收集,集中处理利用。但是如果产生了纠纷,无论是按超标来处罚还是按什么来处罚,都是不合适的,因为没有对应的明确的处罚条款。全国人大常委会法工委编写的这个水下载防治法的释义里面,给出的理由是,为了不增加养殖户的负担。所以没有依据的,我们就不能越权做出行政处罚。

另外,我们说有时候,法律上像噪声也经常引起侵权的纠纷,法律规定有两个条件,第一个条件是超标排污,第二个条件是影响到了他人学习、工作和生活。如果说仅仅影响到了他人的学习、工作或者是生活,而没有超标排污的话,噪声这个问题,这时候还不是法律意义上的环境噪声下载。

也就是说有很多纠纷,民事的纠纷,它不一定构成行政违法,所以还是让民事的归民事,行政的归行政。

梁跃民:综合目前各种专家的观点,我们可以看到,在环保事业和民事司法方面,这部法典的绿色原则,将对环保工作和相关司法审判带来新的变化。比如在侵权责任篇,这部法典设立了环境下载和生态破坏责任,这样一个绿色专章。在这个专章里面,首先规定了侵权责任所救济的加害原因行为,全面涵盖下载环境和破坏生态,相当于之前的侵权责任法,仅以下载环境行为的原因行为,民法典侵权救济范围更广。

其次,举证证明下载者的下载行为是造成受害人损失的原因,在实践当中对于受害人而言是十分困难的,因为需要专业知识。为了体现对于下载受害者的倾斜保护,这部民法典规定了由下载者破坏者承担这类举证责任。

再次,对诸如一条河流上游有多个化工厂排污造成下游养殖户财产损失这样一类多因一果的疑难侵权案件,民法典这一次明确了两个以上加害行为,造成一个不可分割的损害时,根据下载物的种类、浓度、排放量、破坏生态的方式、范围、程度以及行为对损害后果所起的作用等因素,来确定按份来明晰责任。

马绍峰:此次民法典的制定通过,是我国法治历史上具有里程碑意义的重大事件,而该部民法典无论是从总则编,还是从物权编、合同编、侵权编等,都规定了若干具有重大意义的环保条款,体现了我国对环境保护的高度重视。此次立法,将环保理念和制度纳入了适用范围及其广泛的民法典中,凸显了我国加强生态文明建设和建设美丽中国的坚强决心,必将极大推动我国环保事业的深入发展,推动环保法律的法典化。但同时,民法典中的某些环保条款,尤其是环境侵权的有关内容,仍有待细化和做出相关解释,以更好地和环保法律相衔接,共同促进我国环保事业的进一步发展。让我们共同努力,百尺竿头更进一步,不断推动民法典和环保法律的良性互动、相辅相成,将环保立法、执法、司法、普法等推向新高度,谱写更加和谐美丽的环保新篇章!



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